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An 
den Präsidenten der Europäischen Kommission
Herrn Jean-Claude Juncker
Rue de la Loi / Wetstraat 200
1049 Brussel
Belgium

Verletzung des Vertrags der Europäischen Union und der Grundrechtecharta der Europäischen Union durch Italien im Zusammenhang mit dem Umgang mit Bootsflüchtlingen im Mittelmeer

Freiburg, den 01.10.2018

Sehr geehrter Herr Präsident,

die aktuelle Situation der Bootsflüchtlinge im zentralen Mittelmeer macht uns nicht nur tief betroffen, sondern erfüllt uns auch mit großer Sorge um die Europäische Union. Die Europäische Union basiert auf gemeinsamen Werten, die in der Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRC) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der die Europäische Union mit Art. 6 Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) beigetreten ist, kodifiziert sind. 

Die Glaubwürdigkeit der Europäische Union ist ihr höchstes Gut. Auf ihr beruht die große Achtung, die der Europäischen Union weltweit entgegengebracht wird. Doch die Glaubwürdigkeit der Europäischen Union wird durch das aktuelle Verhalten Italiens schwer beschädigt. 

Italien kooperiert mit der sogenannten libyschen Küstenwache, um gegen geltendes Recht Refoulements durchzusetzen. Aktuell konnte Italien durch eine Intervention bei der Schifffahrtsbehörde Panamas erwirken, dass der „Aquarius“, dem einzigen zivilen Rettungsschiff, das zuletzt vor den libyschen Hoheitsgewässern im Einsatz war, die Flagge entzogen wurde.
Bereits im Juni 2018 hat Italien durch politischen Druck auf die Niederlande den Entzug der Flaggen für die „Lifeline“, die „Seefuchs“ und die „SeaWatch3“, die seither aus diesem Grund auf Malta festliegen, erwirkt.

Am 20.9.2018 hat die „Aquarius“ 11 Personen aus akuter Seenot gerettet. Diese elf Menschen waren aus Libyen geflohen. Sie befanden sich zum Zeitpunkt ihrer Rettung in einem kleinen, nicht seetüchtigen Kunststoffboot. Im Boot befand sich bereits eine Mischung aus Salzwasser und Treibstoff, die lebensbedrohliche Verätzungen der Haut hervorrufen kann. 

Die „Aquarius“ wandte sich zunächst an die staatliche Seenotrettungszentrale Italiens, das MRCC Rom, das die Zuständigkeit der libyschen Küstenwache zuwies, erhielt aber von dort keine Antwort. Nach der Rettung der elf Menschen forderte die libysche Küstenwache die „Aquarius“ auf, diese an ein Schiff der libyschen Küstenwache zu übergeben. Dieser Aufforderung kam die „Aquarius“ nicht nach. Sie berief sich dabei auf internationales Seerecht, demzufolge Menschen, die auf hoher See gerettet werden, an einen sicheren Ort zu verbringen sind. Libyen ist kein sicherer Ort in diesem Sinne.
Ein identisches Vorgehen Italiens im Falle der „Lifeline“ führte am 22. Juni 2018 dazu, dass ein libysches Küstenwachboot die Besatzung ultimativ aufforderte, die am Vortag Geretteten, es waren 234 Menschen, an sie zu übergeben. Die Besatzung der „Lifeline“ widersetzte sich erfolgreich diesem Begehren. In der Folge verunglimpfte die italienische Regierung die Besatzung als kriminell.

Italien hatte bereits vor rund zehn Jahren ein Abkommen mit Libyen geschlossen, das es ermöglichen sollte, Flüchtlinge, die auf See aufgegriffen werden, zurück nach Libyen zu bringen. Diese Praxis der Refoulements durch die italienische Marine war Gegenstand des Verfahrens Hirsi and Others v. Italy (Application no. 27765/19) vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Im Urteil vom 23.2.2012 entschied der EGMR einstimmig:

1. Die Rückführung (Refoulement) von Bootsflüchtlingen, die auf See aufgegriffen wurden, nach Libyen verstieß gegen Art. 3 EMRK (Verbot der Folter und unmenschlicher und erniedrigender Behandlung).

2. Die Rückführung verstieß zudem gegen Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK (Verbot von Kollektivausweisungen). 

Beide Vorschriften stehen in engem Zusammenhang mit Art. 19 GRC. Art. 19 Abs. 1 GRC ist nahezu textgleich mit Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK und verbietet Kollektivausweisungen. Art. 3 EMRK entspricht Art. 4 GRC. Auch hier ist das Verbot der Folter und erniedrigender und unmenschlicher Behandlung normiert. Hier dürfte aber die speziellere Vorschrift des Art. 19 Abs. 2 GRC einschlägig sein, die es den Vertragsstaaten der Europäischen Union ebenso wie Organen der Europäischen Union selbst verbietet, Personen in Staaten abzuschieben, in denen das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder der unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung droht. 

Die rechtlichen Ausführungen des EGMR in der Sache Hirsi and Others v. Italy gelten in gleicher Weise für die Parallelvorschriften in der Grundrechtecharta der Europäischen Union. 

Im Ergebnis: Die Rückführung von Flüchtlingen, die im Mittelmeer aufgegriffen oder aus Seenot gerettet werden, nach Libyen verstößt gegen
-	Art. 3 EMRK i.V.m. Art. 6 Abs. 2 EUV
-	Art. 4 4. Zusatzprotokoll EMRK i.V.m. Art. 6 Abs. 2 EUV
-	Art. 19 Abs. 1 GRC
-	Art. 19 Abs. 2 GRC.

Diese grundlegenden Rechtsvorschriften binden die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in ihrem staatlichen Handeln. Der EGMR hat in der o.g. Entscheidung auch herausgearbeitet, dass diese Grundsätze auch dann gelten, wenn Staaten extraterritorial handeln. Im Fall Hirsi and Others v. Italy war die Tatsache des extraterritorialen Handelns Italien offensichtlich, denn die Rückführung nach Libyen wurde durch ein unter der Flagge Italiens laufendes Schiff der italienischen Marine durchgeführt. 

Extraterritoriales hoheitliches Handeln setzt jedoch nicht voraus, dass die Handlungen durch Schiffe geschehen, die der Befehlsgewalt des handelnden Staates unterliegen oder unter dessen Flagge laufen. Entscheidend ist vielmehr, ob tatsächlich staatliches Handeln vorliegt. Dabei kann das Handeln auch in einem Unterlassen liegen, denn die o.g. menschenrechtlichen Vorschriften verpflichten die Staaten der Europäischen Union in bestimmten Situationen dazu, im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu handeln.

Im o.g. Fall der Rettungsaktion der „Aquarius“ vom 20.9.2018 hat die staatlichen Seenotrettungsleitstelle Italiens (MRCC Rom) es unterlassen, die Seenotrettung zu koordinieren. Stattdessen hat die Seenotrettungsleitstelle (oder eine andere staatlichen Organisation Italiens) mit der libyschen Küstenwache kooperiert, um zu bewirken, dass die „Aquarius“ die geretteten Personen an Libyen ausliefert. Das Ziel des staatlichen Handelns Italiens unterschied sich nicht von demjenigen der Aktion der Marine, für die Italien in Hirsi and Others v. Italy verurteilt wurde. Anders als in jenem Fall war Italien hier zwar nicht erfolgreich, weil die „Aquarius“ der Aufforderung der libyschen Küstenwache nicht nachkam. Italien verfolge sein Ziel jedoch mit anderen Mitteln weiter, indem es in Panama intervenierte, um zu bewirken, dass das Schiff seine Registrierung und die Flagge verliert. 

Das extraterritoriale staatliche Handeln Italiens ist daher im vorliegenden Fall nicht anders zu bewerten als im Fall Hirsi and Others v. Italy. Hinzu kommt, dass hier wie dort nicht nur Normen der EMRK verletzt sind, sondern auch die o.g. Parallelvorschriften der GRC, die nicht der Jurisdiktion des EGMR unterliegt. 

Im Ergebnis hat Italien im aktuellen und in den genannten jüngeren Fällen vor den Augen der Weltöffentlichkeit gegen zentrale Vorschriften des der Europäischen Union zugrunde liegenden und in der EMRK und der GRC kodifizierten Wertekanons verstoßen, im einzelnen gegen Art. 3 EMRK i.V.m. Art. 6 Abs. 2 EUV, Art. 4 4. Zusatzprotokoll EMRK i.V.m. Art. 6 Abs. 2 EUV, Art. 19 Abs. 1 GRC und Art. 19 Abs. 2 GRC.

Das kann die Europäische Union aus mehreren Gründen nicht hinnehmen. 

Zum ersten ist es in unseren Augen so unerträglich wie inakzeptabel, dass gleichsam vor der Haustüre der Europäischen Union im zentralen Mittelmeer inzwischen die tödlichste Grenze der Welt liegt. Wir werden Zeugen des hundertfachen Ertrinkens von Menschen, das durch das staatliche Handeln Italiens billigend in Kauf genommen wird und dessen Ausmaße durch die systematische Verhinderung der Arbeit ziviler Seenotretter verschleiert werden sollen. Ganz unabhängig vom kodifizierten Recht der Union verletzt dies das sittliche und rechtliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union und der Weltöffentlichkeit zutiefst. 

Zum zweiten wird das Rechtsstaatsprinzip der Europäischen Union nachhaltig untergraben, wenn die Europäische Union es zulässt, dass ein Mitgliedsstaat geltendes und grundlegendes Recht der Europäischen Union vor unseren Augen kontinuierlich und demonstrativ verletzt. Das Rechtsstaatsprinzip beruht letztlich auf dem breiten und  tiefen Konsens, dass geltendes Recht stets beachten ist. Wenn Staaten selbst das Recht missachten und wenn dies so demonstrativ geschieht wie hier, dann bedeutet das eine Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union insgesamt.

Zum dritten beschädigt das demonstrativ rechtswidrige Verhalten Italiens die Reputation der Europäischen Union, eines ihrer höchsten Güter, schwer und nachhaltig. Deshalb kann die Union nicht hinnehmen, wenn einzelne Länder im Zuge der Verfolgung von Partikularinteressen politischer Gruppierungen innerhalb dieser Länder den Grundsatz aufgeben, dass Recht stets und generell gilt. 

In tiefer Sorge ersuchen wir sie, sich mit ganzer Kraft dafür einzusetzen, dass die Europäische Union Schritte gegen Italien einleitet, die geeignet sind, dieses Mitgliedsland dazu zu bewegen, die oben angesprochenen Grundsätze in seinem extraterritorialen Handeln wie in seinem Handeln innerhalb der Grenzen konsequent zu beachten.

Wir ersuchen Sie darüber hinaus, mit  dem ganzen Gewicht ihres Amtes als Präsident der europäischen Kommission sich dafür einzusetzen, dass die „Aquarius“ und die anderen genannten Schiffe ziviler Seenotretter umgehend eine Registrierung und die Flagge durch ein Mitgliedsland der Europäischen Union erhalten, um ihre im Wortsinne lebensrettende Arbeit sofort wieder aufzunehmen zu können. 
Zusätzlich bitten wir Sie, Sorge dafür zu tragen, dass die europäische Mission „Sophia“, die durch die rechtswidrige Weigerung Italiens, mit Geretteten an Bord italienische Häfen anlaufen zu können, unverzüglich wieder aufgenommen wird.
In der Hoffnung über diesen Weg rasch ein Ende dieser schweren Verletzung humanitärer und rechtlicher Grundsätze durch einen Mitgliedstaat der Europäischen Union zu erreichen, verbleiben wir
mit freundlichen Grüßen